Koregulacija se sve više podstiče kao dobra alternativa u Evropskoj uniji

foto: Pixabay

Koregulacija je na ovim prostorima relativno nepoznat koncept upravljanja medijima. Poznat i kao “regulirana samoregulacija”, ovaj pojam podrazumijeva pravnu vezu između samoregulacije koju provodi medijska industrija, i zakonske intervencije koju provodi država, odnosno regulator.

U samoregulaciji, država nema ulogu u upravljanju medijima. Ona se temelji na inicijativi koja potiče od same medijske industrije, dakle predstavnika struke, da donesu i usvoje smjernice i kodekse koji se zasnivaju na profesionalnim i etičkim standardima, i kojih će se na dobrovoljnoj osnovi pridržavati. Cilj samoregulacije je očuvanje kredibiliteta i digniteta struke, a posljedice nepridržavanja zajedničkih pravila su isključivo profesionalne i etičke prirode. S druge strane, klasična regulacija temelji se na zakonskoj regulativi koju usvaja i provodi država, radi postizanja legitimnih ciljeva zaštite javnog interesa.  

Koregulacija je kombinacija ova dva pristupa: u ovom obliku upravljanja medijima, provođenje pravila je povjereno medijskoj industriji, koja ima autonomiju da u skladu sa kodeksima i pravilima struke obezbijedi poštivanje tih pravila. Međutim, za razliku od samoregulacije, postoje pravne posljedice i jasna pravna veza sa državnom regulacijom: prvo, ovlaštenje za provođenje ovakvog sistema regulacije obično dolazi od strane države ili regulatora; drugo, regulator zadržava ovlasti da interveniše u slučaju da sistem ne funkcioniše, odnosno u slučaju da ocijeni da se zakonski postavljeni ciljevi regulacije ne poštuju. Svaki koregulatorni sistem, dakle, mora imati zakonsko uporište koje sprečava aktere da se u potpunosti fokusiraju na sopstveni interes i koje, u konačnici, štiti javni interes.  

Koregulacija se sve više podstiče i u svjetlu promjena koje u medijski sektor unose globalizacija i tehnološki razvoj. Ranije je pristup regulaciji medija bio podijeljen prema sektorima, uz različit tretman štampanih i elektronskih medija. Medijska samoregulacija ima dugu tradiciju u domenu štampanih medija,  gdje se – barem u demokratskim društvima – smatra da su kodeksi ponašanja zasnovani na profesionalnim i etičkim standardima struke najbolji način da se očuva nezavisnost od političkih pritisaka, ali i povjerenje javnosti. U elektronskim medijima, državna regulacija je prisutna sve od pojave prvih komercijalnih televizijskih i radijskih stanica, u prvoj liniji zbog potrebe da se urede uslovi korištenja radiofrekventnih resursa kao ograničenog državnog resursa, ali i zbog potencijala koji ova vrsta medija ima da dopre do velikog broja ljudi.

Razvoj digitalnih tehnologija omogućio je ne samo nove oblike proizvodnje i pružanja medijskih sadržaja, nego i promjene u načinu distribucije, odnosno načina na koji sadržaj dolazi do korisnika i na koji mu korisnici pristupaju. Prisutnost i značaj online platformi kao privatnih kompanija koje se nalaze van tradicionalnih sistema regulacije i koje se baziraju na  potpuno drugačijim poslovnim modelima je sve veći, baš kao i njihov uticaj na dostupnost medijskih sadržaja i na način korištenja medija uopšte.

Sve ovo zahtijeva i konvergentan pristup upravljanju medijima, u kojem tradicionalne podjele u pristupu prema štampanim i elektronskim medijima više nisu adekvatne, ali ni opravdane u digitalnom okruženju.

Jedan od nedostataka zakonske regulacije kao (jedinog) sistema upravljanja je njegova statičnost, odnosno nemogućnost fleksibilnosti i brzog prilagođavanja promjenama na tržištu. U stručnoj literaturi se navodi i da tradicionalna regulacija ne uzima u obzir interese i ciljeve regulisanih subjekata (kompanija), što, umjesto saradnje, može izazvati njihov otpor. Pored toga, u digitalnom okruženju i globalizacija nameće potrebu za promjenom pristupa regulaciji, koja neminovno mora uzeti u obzir transnacionalnu, prekograničnu prirodu digitalnih usluga, odnosno činjenicu da državni zakoni imaju ograničen efekat na pružaoce čije su usluge dostupne na globalnom nivou. Sa druge strane, samoregulacija se u poređenju sa zakonskom regulativom brže prilagođava tokovima na tržištu i nosi manji rizik od narušavanja medijskih sloboda, ali je i manje efikasna te, u određenim oblastima kao što je zaštita maloljetnika, i nedovoljna.  

Područje primjene koregulacije

S obzirom na navedena ograničenja, koregulacija se na nivou Evropske unije, ali sve više i na globalnom nivou, podstiče kao dobra alternativa koja može obezbijediti i podršku zainteresovanih strana i efikasnu primjenu.

Koregulacija je na nivou Evropske unije prepoznata još 2003. godine Međuinstitucionalnim sporazumom o boljoj izradi zakonodavstva koji, između ostalog, prepoznaje potrebu korištenja alternativnih mehanizama regulacije u odgovarajućim slučajevima. Jedan od takvih alternativnih načina je upravo koregulacija, koju ovaj sporazum definiše kao “mehanizam kojim neki zakonodavni akt povjerava postizanje ciljeva koje definira zakonodavna vlast stranama koje su prepoznate u tom području (kao što su gospodarski subjekti, socijalni partneri, nevladine organizacije ili udruženja). Taj se mehanizam može koristiti na temelju kriterija definiranih u zakonodavnom aktu kako bi omogućio prilagodbu zakonodavstva problemima i sektorima u pitanju, umanjio zakonodavni teret usredotočujući se na bitne aspekte i oslanjajući se na iskustvo strana u pitanju.”

U domenu medijske politike, Direktiva o audiovizuelnim medijskim uslugama iz 2018. godine stavlja veliki naglasak na ulogu samih pružalaca usluga i njihovu uključenost u regulatorni postupak kroz usvajanje i primjenu kodeksa ponašanja. Kodeksi ponašanja se podstiču radi zaštite potrošača ili određenih aspakata zaštite maloljetnika, a uloga koregulacije se posebno prepoznaje u slučaju usluga platformi za razmjenu videozapisa. Ipak, ova direktiva naglašava i da bi se trebala dopustiti mogućnost državne intervencije u slučaju kada ciljevi koregulacije nisu postignuti, odnosno ako regulatorne vlasti ili tijela zaključe da kodeks ponašanja nije dovoljno učinkovit.

Većina postojećih i uspješnih primjera koregulacije u Evropi odnosi se upravo na oblasti zaštite maloljetnika i oglašavanja:

• U Holandiji, audiovizuelni regulator i Institut sa kategorizaciju audiovizuelnih medija (NICAM) dijele odgovornost za zaštitu maloljetnika. NICAM je samoregulatorno tijelo koje je izradilo sistem kategorizacije i označavanja programskih sadržaja u svrhu zaštite maloljetnika, a u čijoj primjeni učestvuju svi audiovizuelni mediji. NICAM ima primarnu odgovornost u upravljanju i primjeni sistema te vrši kontrolu kvaliteta kategorizacije, dok je uloga regulatora da sprovodi meta-nadzor, odnosno evaluaciju rada NICAM-a na godišnjoj osnovi, uključujući i provjeru kontrole kvaliteta. O svojim nalazima i zaključcima, regulator izvještava i nadležno državno ministarstvo.  

• Regulacija oglašavanja u Velikoj Britaniji je pod direktnom odgovornošću samoregulatornog tijela, Agencije za standarde oglašavanja (ASA), kojoj regulatorna ovlaštenja za oglašavanje na televiziji i radiju daje državni regulator Ofcom. Naime, britanski zakon daje mogućnost regulatoru da, pod određenim uslovima, odredi drugo tijelo za obavljanje dijela svojih regulatornih funkcija. ASA djeluje na osnovu kodeksa o oglašavanju, izdaje mišljenja o usklađenosti oglasa sa kodeksima, rješava žalbe, izdaje naloge za povlačenje oglasa i izriče upozorenja svojim članovima, a slučajeve ponovljenog kršenja kodeksa može uputiti regulatoru na dalje postupanje, odnosno sankcionisanje. ASA redovno izvještava Ofcom o svojim aktivnostima i unaprijed dogovorenim ključnim indikatorima uspješnosti. Na taj način, Ofcom vrši nadzor sistema, a glavna evaluacija se obavlja svakih 10 godina kada regulator odlučuje da li će produžiti koregulatorni aranžman.

(Ko)regulacija online platformi

Online platforme omogućavaju prenos, pohranjivanje, dijeljenje i razmjenu sadržaja, odnosno interakciju između korisnika na internetu. S obzirom na različit način djelovanja i različitu prirodu odnosa ovih kompanija prema sadržaju koji se pruža u okviru njihovih usluga u odnosu na pružaoce medijskih usluga, prije svega činjenicu da platforme nemaju uredničku odgovornost za materijale i sadržaje koje dijele njihovi korisnici, ali i ogromnu količinu sadržaja dostupnog online, evropsko zakonodavstvo za ove usluge predviđa nešto drugačiji regulatorni režim – tzv. “sistemsku regulaciju”. Ovo znači da se obaveze online platformi odnose na organizaciju sadržaja, a ne na sadržaj kao takav. Drugim riječima – sistemska regulacija se fokusira na postojanje i adekvatnost mjera, sistema i procesa u cilju zaštite korisnika, i ne na regulisanje pojedinačnih sadržaja.

S obzirom da primarnu odgovornost za uspostavljanje i upravljanje takvim mjerama, sistemima i procesima ima upravo pružalac usluge, koregulacija se nameće kao dobro rješenje u ovoj oblasti. I gore spomenuta Direktiva o audiovizuelnim medijskim uslugama iz 2018. godine, koja u regulaciju uvodi tzv. usluge platformi za razmjenu videozapisa (npr. YouTube), naglašava kako su mjere koje će pružaoci ovih usluga morati uspostaviti kako bi obezbijedili zaštitu korisnika poželjno sprovoditi upravo putem sistema koregulacije. Za neke od mjera se navodi da ih platforme trebaju uključiti u svoje uslove korištenja, što također upućuje na koregulaciju, a eksplicitno se promoviše i saradnja sa pružaocima usluga navodeći kako ih je „primjereno uključiti što je više moguće u provedbu odgovarajućih mjera koje treba poduzeti u skladu s Direktivom''. Ono što je zadatak regulatornih tijela je da prate primjerenost i adekvatnost poduzetih mjera i intervenišu u slučaju da sistem ne funkcioniše.

Akt o digitalnim uslugama, premda je u prvom redu zakon koji nameće konkretne obaveze platformama i uspostavlja jasan sistem nadzora i sprovođenja, također u određenim oblastima podstiče koregulatorne mehanizme putem kodeksa ponašanja. Primjer je Kodeks dobre prakse u suzbijanju dezinformacija koji je, iako nije obavezujući, Aktom o digitalnim uslugama priznat kao mjera ublažavanja rizika od širenja dezinformacija. Imajući u vidu da je primjena mjera ublažavanja sistemskih rizika zakonska obaveza propisana Aktom, pristupanjem i pridržavanjem Kodeksa platforme zapravo ispunjavaju ovu obavezu. Na taj način je Kodeks iz čisto samoregulatornog postao koregulatorni instrument, kojim su obuhvaćeni i mehanizmi praćenja i evaluacije od strane Evropske komisije. 

Najzad, koregulacija kao jedan od načina upravljanja online platformama se ističe i na globalnom nivou, u nedavno usvojenim UNESCO smjernicama za upravljanje digitalnim platformama.  

Uslovi za uspješnu koregulaciju u BiH

Koregulacija ne znači nužno “bolju” regulaciju - ona može postojati samo kao komplementarni oblik upravljanja i nikako ne može zamijeniti zakonsku regulaciju. Međutim, mjere regulatorne zaštite u današnjem medijskom okruženju mogu biti efikasnije ako ih se poduzima uz aktivnu podršku samih pružalaca usluga. Koregulacija zato može imati važnu ulogu u zaštiti korisnika i postizanju ciljeva od interesa za širu javnost, te bi zasigurno mogla naći primjenu i u Bosni i Hercegovini.

Međutim, postoji niz preduslova koji moraju biti ispunjeni kako bi koregulacija zaista i funkcionisala:

• Potrebno je zakonsko uporište za uspostavu koregulacije, odnosno delegiranje dijela regulatornog procesa samoj industriji, uključujući i mehanizme praćenja i evaluacije uspješnosti tog procesa te, u konačnici, i mehanizme izvršenja i sankcionisanja.

• Prije uvođenja koregulacije, potrebno je identifikovati oblast(i) u kojim bi ona mogla zaživjeti i na efikasan način doprinijeti rješavanju postojećih problema. Ne postoji jedinstveni evropski ili globalni model koregulacije koji bi se sa lakoćom mogao primijeniti u svakom kontekstu. Svaka država ima svoje specifičnosti, svoj pravni i institucionalni okvir, kao i nivo spremnosti industrije da preuzme dio odgovornosti.   

• Također je potrebno jasno definisati ciljeve zaštite i razmotriti do kojeg nivoa je opravdano dio odgovornosti prepustiti industriji. Pri tome se mora uzeti u obzir osjetljivost predmeta zaštite u specifičnom kontekstu jedne države, uključujući kulturne norme i vrijednosti, podršku javnosti, političku i društvenu volju, ekonomsku situaciju i održivost – uključujući finansijsku - sistema koregulacije.  

• Stepen organizovanosti predstavnika medijske industrije je jedan od ključnih preduslova za uspostavu koregulacije, koja mora biti široko prihvaćena od strane glavnih aktera i otvorena za nove članove, odnosno kompanije koje tek ulaze na tržište. Poželjna je i otvorenost za saradnju i sa drugim akterima kao što su organizacije civilnog društva, profesionalna i potrošačka udruženja.  

Finansira Evropska unija.

___

Želite sedmični pregled vijesti, analiza, komentara i edukacija za novinare u Inboxu Vašeg e-maila? Pretplatite se na naš besplatni E-bilten ovdje.